نکاتی چند پیرامون « تعدیل قانون اساسی در افغانستان

ف، هیرمند

مدتی است که بعضی از خبرگان، حقوقدانان، سیاستمداران و روشنفکران دربارۀ تعدیل قانون اساسی و تغییر نظام از ریاستی به نظام پارلمانی و یا نیمه ریاستی حرف می زنند و قلم می فرسایند، نظرات و ایده های تعدادی از هموطنان گرامی ما شامل بحث های پیرامون، مرکزی بودن و غیر مرکزی سازی نظام و اداره هم می شود، این جانب سعی نموده ام در این مقالۀ مؤجز تا حدودی ضابطه های ناظر به مسائل مطروحه را همراء با ارائۀ پیشنهادات، خامه کنم. ثمرۀ کار بنده نوشتۀ رویدست می باشد که پیش روی تان قرار دارد.
از شناخت “تعدیل قانون اساسی” شروع میکنیم: اگر دقیقاً از تعدیل حرف بزنیم، تعدیل به معنی متعادل ساختن، یعنی امری را به عدالت نزدیک نمودن هم به کار برند، در حقوق اساسی، تعدیل در حوزۀ قانونگذاری، یعنی قانونی را متعادل ساختن با نیاز روز توسط مراجع ذیصلاح قانونگزار، تعدیل را به معنی “جرح” هم به کار میبرند، پس تعدیل الزاماً به معنی تکمیل قانون نه خواهد بود، تعدیل به هر صورت یک تغییر در قانون است، این تغییر می تواند تکمیل قانون باشد و یا هم جوانب مثبت و غیر مثبت را با خود داشته باشد، زیرا نیت، مرام و مقصد قانون گزار است که تعدیل را سمت و سو میدهد و می تواند، قانون گزار تعدیل را صرف به مقصد تأمین اهداف خودش به عمل آورد، ولو در ظاهر هر قدر تبلیغی در مفیدیت و مثمریت آن صورت گیرد. فراموش نه کنیم که تعدیل، یک حصه یا حصه های مشخص و محدود ساحۀ تطبیق قانون را دگرگون می سازد.
حال مقصد از تعدیل قانون اساسی در نزد هواخواهان آن در کشور ما چیست…؟ برداشتن “نظام ریاستی” و جاگزین نمودن نظام “پارلمانی” و یا نظام ” نیمه ریاستی”
اگر منظور از حذف نظام ریاستی و آوردن نظام پارلمانی و یا هم نظام نیمه ریاستی باشد، این تعدیل یک تعدیل ساده و دگرگونی یک حصه ای از تطبیق قانون نه بلکه تغییر اساسی در کُل نظام را در برخواهد گرفت، که شامل حوزه ها و عرصه های مختلف تطبیق قانون خواهد بود، بناءً برای این عملیۀ گسترده و وسیع اسم “تعدیل قانون” کمی میکند، به این عملیه تغییر”رژیم” و یا تغییر”نظام” انطباق کامل دارد، شاید هواخواهان تغییر”رژیم” نام ملائمتری را برای مقصد خود برگزیده اند تا از اثرات تحریک کنندۀ آن جلوگیری کرده باشند، به هر ترتیب آنچه هدف تعیین شده است، تغییر”رژیم” می باشد و نه صرف یک تعدیل ساده…
اما نص قانون اساسی را که حدود تعدیلات و تغییرات و تصرفات را در آن تا حدی معین ساخته، نباید فراموش کرد مثل مادۀ اول قانون اساسی که با صراحت کامل مشعر است:« افغانستان، دولت جمهوری اسلامی، مستقل، واحد وغیر قابل تجزیه می باشد.»
این ماده هویت کامل نظام حقوق اساسی کشور را معین می سازد، به همین خاطر مطالب مندرج آنرا در مادۀ اول قانون اساسی گنجانیده اند، در مادۀ ذکرشده، از دولت “واحد” صریحاً بدون تذکر و اشارۀ تلویحی، اذهان شده است. پس هر تغییر در ساختار نظام نمی تواند و نباید به خصوصیت دولت”واحد” لطمه ای بزند، اگر در موادی (مادۀ یکصدو چهل ونهُم) از غیر قابل تعدیل بودن ” جمهوری اسلامی” صراحت داده شده است، خصلت دولت “واحد” که در کنار”جمهوری اسلامی” درج می باشد، چون در نص قانون اساسی قاطعیت دارد، همانند، خصایل همردیف خود غیر قابل تغییر می باشد، این حد قانونی، خود حوزۀ قابل تعدیل و غیر قابل تعدیل را برای ما مشخص ساخته است. یعنی افغانستان دول و ایالات نمی تواند داشته باشد، بلکه دولت واحد را داراست.
در اینجا تذکر این مطلب ضروری است که درهر سیستم مرکزی سیاسی و اداری عناصری از غیر مرکزی نیز وجود دارد و بالعکس و نیز سیستم غیر مرکزی سیاسی و اداری هم یک نوع نیست بلکه تنوعاتی دارد.
طور مثال اگر خصوصیت های ” مرکزی” و ” غیر مرکزی” در دو کشور افغانستان و فرانسه را در نظر بگیریم، والی ها در فرانسه هم از سوی حکومت مرکزی تعیین و نصب می گردند و انتخاب نمی شوند و در افغانستان هم تعیین و انتصاب والی ها از صلاحیت مرکز حکومت است و این تعیین والی ها بالوسیلۀ مرکز حکومت خصوصیت مرکزگرایانۀ سیستم است، در حالیکه وجود شوری های ولایتی انتخابی، شورا های ولسوالی های انتخابی و شاروال های انتخابی، در هر دو کشور خصایل یک سیستم “غیرمرکزی” را بازگو میکنند، ولی این خصایل دلیلی مبنی بر مرکزی و یا غیر مرکزی بودن کُل سیستم بوده نمی تواند، زیرا شیوۀ تطبیق احکام اداری با صلاحیت های سیاسی مرکز و محلات را نباید به اشتباه گرفت. اینکه به دلیل نبود حاکمیت قانون، توانایی ها و صلاحیت های ارگان های انتخابی در کشور ما به اجرا گذاشته نمی شود، حرف جدا بوده و شاید تقصیر سیستم نباشد، این را نیز باید افزود که ما تاحالا همچو ارگان های را در نظام دولتی خود نداشته ایم که پیش بینی کنیم مثلاً حتماً از تطبیق کامل آن نتایج مطلوب بدست خواهد آمد، با تأسف که اوضاع عمومی و تسلط گروه های اجتماعی ضد قانون، چنین توقعی را منتفی به نظر می رساند.
آیا بحران موجود، را می توان “بحران قانون اساسی” نامید…؟ بحران قانون اساسی به آن بحرانی اطلاق میگردد که یک حالت کاملاً قانونی به تگنای مواجه شود ولی قانون اساسی برای آن راه حل واضح نه داشته باشد و یا یک مقام و مرجع قانونی دست به صدورحکمی بزند که در قانون اساسی از آن تذکری به عمل نیامده باشد، به چنین حالاتی بحران قانون اساسی گفته می شود. بدون شک قانون اساسی فعلی بنابر رقابت های موجود حین تسوید و تصویب آن حایز خلاء های است که ممکن است گاهی چنین حالتی به وقوع بپوندد.
اما تولد نامیمون “حکومت وحدت ملی” محصول یک حالت قانونی نه بلکه مولود یک حالت نقض صریح قانون اساسی می باشد، یعنی بحران به اثر نقض قانون به میان آمده است، که بعداً نه مقامات و مراجع قانونی و نه با آرای مردم و نه با رأی لویه جرگه، بلکه فقط با توافق “دو تیم انتخاباتی” که هیچیک از صفات منابع باصلاحیت نامبردۀ فوق را ندارند، به تعدیل و تغییر نظام موافقه شده است، که بدون شک این موافقه، افادۀ آراء و توافق مردم را نه دارد. به هر صورت بحران موجود، مولود نقض صریح قانون اساسی است و نه ناشی از کدام بحران پدید آمده از قانون متذکره.
ما حالت دیگری نیز داریم که به آن “تمرکز قدرت” می گویند و آن به این صورت است که مثلاً یک رئیس جمهور صلاحیت خود را هم داشته باشد و صلاحیت مثلاً مامور آرشیف را و یا صلاحیت وزیر اش را نیز بدون ضرورت قانونی، برباید و به دست بگیرد ، این وضعیت یک وضع انحرافی است که فاصله میان صلاحیت ها و مسؤولیت های مقامات دولتی را مختل می سازد و زمینۀ بروز خودکامگی و دکتاتوری فردی را مساعد می سازد. این خصیصۀ انحرافی را نمی توان جزء خصایل یک سیستم میعاری مرکزگرا تلقی نمود.
نکته ای که جای تعجب دارد اینکه هواخواهان فدرالیزم هموطن ما غالباً تأریخچۀ فدرالیزم را دقیق به خاطر نه سپرده اند.
تقریباً تمام دولت های فدرال دنیا با تمایل مرکزگرایانه به وجود آمد اند؛ هندوستان به خاطر جلوگیری از ایالت های پراگنده و ضعیف راجه ها و مهاراجه ها، به تشکیل دولت مرکزی هندوستان سرتاسری به دور “دهلی” موافقه کردند، ایالت های پراگنده و نامرتبط آلمان دیروزی به منظور قوی گردیدن و متحد بودن به ایجاد دولت مرکزی متحد آلمان در “بُن” اتفاق نمودند، ایالت های پاشان و بی سر و پای امریکا جهت انتظام و بزرگی و نیرومندی به ساختن ایالات متحدۀ امریکا، به دور “واشنگتن” لبیک گفتند. یعنی طوری که تأریخ گواه است، فدرالیزم دولت های متذکره با تمایل رجوع به مرکز به میان آمده اند.
در حالی که ایجاد دولت های فدرالی با تمایل گریز از مرکز خیلی خیلی نادر به نظر می خورد، تمایل گریز از مرکز یعنی به نحوی خویش را از شر حکمروایی مرکز رهانیدن و به یک خود مختاری و خودگردانی داخلی نایل آمدن.
در قسمت تغییر نظام از “نظام ریاستی” به “نظام پارلمانی” در شرایط فعلی باید وسیعاً محتاط بود، در وضعیت بی ثبات فعلی آیا مگر در حالت شکننده و سخت آسیب پذیر کنونی و بیمار می شود، جراحی پر مخاطرۀ تغییر نظام از ریاستی به رژیم پارلمانی را بدون سنجش عوارض جانبی آن تجویز نمود..؟
این طرح عیوب جدی دارد:
بسیار سنجیده به نظر نمی رسد که حالت بی ثبات فعلی، با تعویض یک نظام غیرمتمرکز مداوا خواهند شد…؟ در شرایطی که طی دهه ها میان مردم شریف افغانستان حس نفرت تبلیغ شده است، در شرایطی که بعضی از اداره کنندگان محلی از دساتیر کاملاً قانونی مراجع ذیصلاح مرکز سرباز می زنند، در وضعی که بعضی از مؤظفین بلند پایۀ ولایات به قارون های سنگین وزنی مبدل شده باشند که به زور سوته از جای شان بر نمی خیزند و هیچ هیرارشی بالای خود را نمی شناسند، در اوضاعی که برخی از احزاب ما همه احزاب مردمی و ملی نه بلکه قومی اند، در شرایطی که فاصلۀ عمیق میان فرهنگ جامعۀ دمکراتیک و سطح آگاهی معیاری مردم ما از قواعد جامعۀ مردم سالار موجود است، حضور قدرت به دست بعضی از عناصر تبهکار و مافیایی، سطح خیلی پائین و نازل حاکمیت قانون، و در نهایت عدم مطابقت واضح و روشن نوع چوکات سیاسی و ساختار مادی و ذهنی جامعه، صریحاً رسانندۀ این واقعیت است که تحقق فورم انتخابی برای جامعۀ در حال رشد ما هنوز خیلی زود باشد، دلیل صحت این دریافت، مبدل شدن آزادی دموکراتیک به انارشیزم، عوضی گرفتن حاکمیت الیگارشی، گروه نو پدید آمده از دورن اعمال مجرمانه( زورمندان، قومندان سالاران، قوم پرست ها، غارتگران دارایی های عامه و خصوصی و…) به جای حاکمیت مردم، بی ثباتی دائمی، نبود درک یک سان از اهداف جامعۀ متحول ما، میان پارلمان، قوۀ اجرائیه و… این ها همه مبین این مطلب اند که نظام “دکه خورک” افغانستان را با کوچکترین اشتباه می توان به یک فرو ریزی فاجعه بار گرفتار آورد و بی ثباتی عریان موجود را به از هم پاشیدگی کامل و تمام عیار تغییر داد. درهیچ حصه ای از دنیا برای التیام درد بی ثباتی به معالجۀ تهیج و گسترانیدن بیشتر انارشی متوسل نه گردیده اند.
معادلات اجتماعی، سیاسی و دموکراتیک صرف تکنیکی نیستند در حقوق یک اصل عام وجود دارد که: « تعیین و تطبیق قواعد حقوقی باید متناسب و مطابق به وضعیتی باشد که بر آن تعمیل می شود» رعایت این اصل، ازاعِمال مکانیکی و شکلی صرف یک سیستم و حکم حقوقی جلو گیری میکند.
و باز در جوامع کم رشد یافتۀ مانند افغانستان تطبیق بی مآبای یک “سیستم غیرمرکزی” به روی تمایلات قومی، قبیلوی و منطقوی به اضافۀ تمایل منافع زورمندان و قومندان سالاران طی طریق میکند که نام کلاسیک آن “ملوک الطوایفی” است، تمرکززدایی در شرایط فعلی برای افغانستان – طوری که عناصر و دلایل مربوط ذکر شد- حتی بد تر و وخیم تر از “ملوک الطوایفی” خواهد بود.
در جوامع پیشرفته تمایلات مرکززدایانه به از هم پاشیدگی نه خواهد انجامید زیرا مناطق و نفوس هر منطقه با روابط تولیدی، اقتصادی، تعاملات متنوع تجارتی، فرهنگی و در نهایت منافع همگانی و ملی با هم پیوند زده شده اند، چنین تعلقاتی در شرایط فعلی در افغانستان یا وجود نه دارد و یا به قدر کافی و مؤثر میسر نیست و حتی با تبلیغ حس بدبینی و رقابت های سیاسی زورمندان تعلقات دیرنیۀ مردم ما کمی صدمه هم دیده است که ما را هشدار میدهد در انتخاب یک سیستم غیرمتمرکز در وطن نهایت دقیق و مسئولانه بی اندیشیم.
ساختار اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سطح انکشاف تأریخی وعمومی جامعه، شرایط فرهنگی و ذهنی مردم و وابستگی های مادی و آرمانی نفوس یک مملکت و… این ها همه آن مرکبۀ اند که از ما می خواهند سیستم و قواعد حقوقیی را که برای تطبیق در جامعه بر می گزینیم، باید انطباق و تناسب آنرا با وضعیت موجود، جداً در نظر بگیریم، به طور مثال کشور فرانسه مهد و جایگاه تولد دموکراسی در جهان است این کشور تجربۀ خیلی طولانی از تطبیق ضابطه های دموکراتیک را با خود دارد به طور خلص از هیچ نگاهی با کشور ما قابل مقایسه نیست، بناءً نمی توان به صورت مکانیکی عین نسخۀ آن کشور را به افغانستان تجویز نمود.
احزاب وطن ما غالباً یا قومی اند، یا مذهبی و یا منطقوی، تمایلات ملی همگانی را کمتر می توان در اجرای فعالیت های سیاسی آنان دریافت، این وضع می رساند که در اوضاع کنونی نظام پارلمانی بیش از آنکه به منافع همگانی و ملی توجه داشته باشد، میدان رقابتی خواهد شد تا گروه های که صرف به منافع قومی، منطقوی و ایدیولوژیک خویش می اندیشند، در آن به مجادله بپردازند و بدون شک چنین حالتی را نمی توان راهی به سوی ثبات نام گذاشت بلکه بنزنی خواهد بود که به روی حالت بی ثبات کنونی شعله های تباه کنندۀ بیشتری خواهد افروخت.
تلقی و استنباط اکثر گروه های سیاسی، قومی، منطقوی و ایدیولوژیک از آرمان های سیاسی شان، درک افراطی و به دور از قواعد مربوط و نظامند است، آنهای که در اندیشۀ غیرمرکزی سازی افغانستان اند، از تمرکز زدایی نه یک تفسیر متعادل و واقعی دارند، بلکه آنرا یا فدرالی و یا غیر وابسته ساختن کامل واحد های اداری از مرکز توجیه می نمایند، جامعۀ ما بار ها قربانی افراطی انگاری سیستم ها بوده است، چه در هیأت چپی آن چه در هیأت دینی آن و خداوند از شوینیزم قومی و ناسیونالیزم افراطی ما را در امان نگه دارد. این افراطیت در تمایل تمرکز زدایی برای وطن آسیب پذیر ما سخت خطرناک است، چون بخش اعظم اجرای دساتیر سیاسی و اداری در یک نظام مردم سالار خود مردم اند، پس حضور تمایلات ناجور عقب ماندگی و افراطیت به ما زنگ خطر را به صدا می آورد که نه شود در تعدیل نظام فعلی و تطبیق سخاوتمندانۀ نظام پارلمانی بی ثباتی فعلی تا حد از هم پاشیدگی کامل به انحطاط بی انجامد… و گروه های حریص در نظام پارلمانی آینده به عوض توجه و مواظبت مردم و امکانات حیاتی وطن و مردم صرف در مجادله بر منافع قومی ، منطقوی، محلی و ایدیولوژیک خود به مجادله و کش و گیر بپردازند.
در عمل – با وجود معایب متعدد – نظام های ریاستی غالباً ابزار های تأمین ثبات را به سهولت به دسترس دارند، در حالیکه نظام های پارلمانی اکثراً در بحرانات سیاسی گیر میکنند، و باز در کشور ما اکثر آنانی که میل غیر مرکزی دارند، خواهان نظام پارلمانی اند، درست است که نظام پارلمانی تا حدودی از تمرکز قدرت می کاهد ولی الزاماً یک نظام کامل و تمام عیار غیر مرکزی نیست ولی استنباط افراطی ما از نظام پارلمانی خواهد توانست، آنرا به یک نظام ناآرام بی ثبات تمرکز زدایانه بلغزاند.
حال اگر قرار باشد که کشور را به سوی نظام پارلمانی بکشانند، در این صورت باید در قانون اساسی مربوط مقام و ارگان های طرح و ایجاد گردند که صلاحیت کامل تسلط بر اوضاع نامساعد در اختیار شان باشد، ابزاری که می تواند از تشتت و پراگندگی انحراف مراجع تقنینی و رقابت های ناسالم و مضر گروه های سیاسی و در نهایت مواظبت از منافع همگانی و ملی را تأمین نماید، شاید از پیشنهادات آتی بدست بیاید:
– تحدید جدی صلاحیت پارلمان در عدم تعویض و تعدیل مفاد و مواد قانون اساسی که “تعدیل ناپذیر” اعلام میگردند.
– وجود صلاحیت قاطع رئیس جمهور در حالات پیش بینی شده در قانون اساسی، مبنی بر انحلال پارلمان و انساخ مصوباتی که آنها را با مفاد قانون اساسی و منافع ملی در تضاد تشخیص میکند، بدین مناسبت رئیس جمهور باید با آرای مستقیم مردم انتخاب شود.
– ایجاد شورای قانون اساسی که حافظ نظام، تطبیق قوانین، نظارت مطابقت قوانین با قانون اساسی بوده و نیز دارای صلاحیت پیشنهاد انحلال پارلمان به رئیس جمهور را دارا باشد.
– صلاحیت های شورا های محلی به طور جدی تعریف و تطبیق آن تضمین گردد.
– مرز و سرحد صلاحیت ها و مسؤولیت های ارگان های دولت دقیقاً مشخص شود تا این صلاحیت ها در تردید و تنگنا نمانند.
در تعویض نظام از ریاستی به پارلمانی حد اقل تدابیر ضروری فوق باید در نظر گرفته شود، البته تدابیر لازم به نکات پیشنهادی فوق خاتمه نمی یابد.

پایان